A pesar del sistema de coparticipación federal de impuestos, los problemas de distribución de ingresos entre las provincias continúan, pero se reducen significativamente en cuanto a los ingresos de los estados provinciales totales (ingresos por tributos provinciales, regalías e ingresos por recursos de origen nacional).  Si se le solicitara a las provincias más pobres que dependan solo de su propia recaudación tributaria provincial, tendrían peor calidad de bienes públicos, por que tienen poca actividad económica. Las desigualdades actuales serian mas graves y además, estas provincias tampoco realizan esfuerzos por recaudar.

Se reduce el coeficiente de Gini regional porque las provincias más pequeñas en peso económico reciben más recursos de los que le correspondería por su peso económico.

Otras provincias importantes con gran actividad económica, como la provincia de Buenos Aires que concentra el 35% de la población del país y genera aproximadamente el 35% del PBI, recibe tan solo el 21% de la masa de recursos coparticipables. Buenos Aires es la más perjudicada. Los habitantes de Rio Gallegos reciben ocho veces mas de ingresos per capita que los habitantes de Buenos Aires. Las provincias con menos ingresos y menor actividad económica son las más favorecidas con la coparticipación federal de impuestos.

Una solución seria otorgar mayor cantidad de  ingresos recaudados a la provincia de Buenos Aires y menos a las demás provincias. A Buenos Aires le llega pocos ingresos por coparticipación de impuestos, a pesar de ser la provincia con mayor concentración de pobreza y de muy difícil administración. Para devolver un porcentaje significativo de recursos a la provincia de Buenos Aires, las demás provincias deberían resignar bastante de su porcentaje por coparticipación, resultando ser una tarea prácticamente imposible.

Aunque se mejora la distribución del ingreso con la coparticipación, la distribución del ingreso intra regional sigue siendo muy mala.

El gran problema de la coparticipación federal de impuestos es que "los incentivos están mal puestos". El estado nacional busca aumentar su  recaudación a través de la imposición de tributos al comercio exterior, retenciones a las exportaciones, "impuesto inflacionario", devaluaciones monetarias e impuesto a los créditos y debitos en cuentas bancarias.

Mientras que las provincias no tienen incentivos a recaudar en forma personal y solo "esperan el cheque" por la coparticipación de impuestos. Esto provoca que la coparticipación federal de impuestos no tienda a la solvencia fiscal y existe una falta de correspondencia fiscal, debido a que la mayoría de las provincias poseen altos déficit fiscales y no se preocupan de aumentar su recaudación tributaria provincial.

Las provincias grandes que cuentan con economía de escala, como es el caso de Buenos Aires y C.A.B.A., buscan incrementar su recaudación tributaria por que cuentan con legitimidad.

Mientras tanto, las provincias poseen un gasto publico que excede a sus ingresos que reciben por coparticipación de impuestos, con el objetivo de que sus ciudadanos eludan los impuestos propios de sus provincias y que esos fondos se destinen al consumo dentro del mismo territorio de la provincia.

La ultima ley de coparticipación vigente proviene del año 1988, sancionada por el gobierno de Raúl Alfonsin, y representa un sistema de coparticipación por criterios políticos, donde la distribución de la masa de coparticipación neta a distribuir, no respeta un criterio de asignación razonable en cuanto a necesidades básicas insatisfechas, tamaño de la población, nivel de actividad económica, índice de pobreza, etc.

En la década del 90, por acuerdo entre el estado nacional y las provincias, se hicieron modificaciones parciales, donde se le otorgan mayores recursos al sistema provisional de jubilaciones y pensiones (ANSES). Vale decir que, parte de lo recaudado de impuesto a las ganancias, de IVA y el 15% de la masa de coparticipación bruta, se destinan a la ANSES para atender al pago de obligaciones previsionales nacionales y otros gastos operativos. Hoy en día, ANSES cuenta con superávit fiscal y sin embargo se sigue manteniendo dicho criterio de asignación en lugar de destinar mas recursos a la provincia de Buenos Aires.

Cuando analizamos los ingresos por coparticipación de impuestos que se generan por habitantes y por provincia, vemos que existen mas ingresos en las provincias mas "ricas" en términos económicos, como ser las provincias de la Patagónica. Actualmente, la región Patagónica posee un PBI per capita casi similar a la de Ciudad de Buenos Aires. Así como ejemplo podemos mencionar que cada habitante de Chubut recibe mucho mas ingresos que un habitante de Formosa, además de los ingresos provenientes por tributos provinciales.

Además, junto con la reforma constitucional de 1994, se establece que todos los recursos naturales pasaron a ser propiedad de las provincias, entre ellos los recursos mineros y petroleros. Por ende, dichas provincias otorgan concesiones de explotación hidrocarburiferas y mineras, recibiendo muchos recursos por regalías. Es decir, las provincias que poseen dichos recursos naturales son quienes los gerencian. No obstante, nos olvidamos del "contrato social" que existen entre los ciudadanos de todo el país y los estados cuando las provincias mineros y petroleras se quedan con muchos recursos y el resto nada. Vale citar el ejemplo de Colombia, donde el actual presidente Juan Manuel Santos efectuó una reforma progresiva de la constitucion nacional, donde se exige a las provincias petroleras que reciben  fondos por regalías, destinen una parte a la creación de un "fondo común" , cuyo monto se destina a inversiones sociales.

En Argentina el 90% de los ingresos tributarios son federales (IVA, contribuciones a la seguridad social, impuesto a las ganancias, impuesto a los bienes personales, entre otros). Mientras que el 10% restante de los recursos tributarios constituyen ingresos provinciales (impuesto sobre los ingresos brutos, impuesto inmobiliario, patentes, además de tasas municipales). Observando los ingresos provinciales puros (sin coparticipación de impuestos), considerando los ingresos tributarios provinciales por habitante y otros ingresos provinciales no tributarios, como ser regalías hidrocarburiferas y mineras, las diferencias entre provincias del norte como jujuy versus las provincias patagónicas como Santa Cruz es de veinte veces en favor de las ultimas. Sin embargo, si no existiera la coparticipación federal de impuestos, el estado de Jujuy tendría la capacidad de financiar gastos per capita equivalentes a veinte veces inferior a la de Santa Cruz. Según el economista Charles Tiebout, la gente "vota con los pies" y se mueven a las jurisdicciones donde hay mayor calidad de bienes públicos, y por ende la población crece mas rápido en provincias con altos ingresos como Santa Cruz, en lugar de Jujuy.   

Para los estados provinciales existe un problema de "moral hazard", en que aquellas provincias pequeñas, mal administradas, si quisieran endeudarse a bajo riesgo, podrían solicitar recursos al estado nacional poniendo en garantía su coparticipación federal de impuestos, tal como ocurría en la década del 90`, donde las provincias fueron "hipotecando" sus ingresos por coparticipación para obtener fondos (tomar crédito publico como bien publico). Hoy en día, existe una legislación en la cual las provincias deben solicitar permiso para endeudarse al estado nacional, para evitar el sobreendeudamiento de las provincias.

Cuando las provincias se endeudan mucho, colapsan política y financieramente. Luego sale a su rescate el Gobierno nacional, dejando abierta la posibilidad de que otras provincias hagan lo mismo, generando incentivos perversos, salvo que exista un riesgo sistémico.

Tampoco existen incentivos a crear reservas o "fondos anticiclicos fiscales" para preservar recursos en épocas de abundantes ingresos fiscales y sean usados, después, en tiempos de escasez o de urgencias para atenuar la caída de recursos en las fases recesivas de los ciclos económicos

Criterios que se deberían tener en cuenta al momento de diseñar una ley de coparticipación federal de impuestos:

- Establecer indicadores económicos con ponderadores móviles, con el objeto de realizar una distribución de recursos siguiendo criterios de eficiencia. Luego los legisladores deberían establecer los ponderadores y su importancia relativa:

Índice de coparticipación = α . NBI + β . Población + δ . Densidad población + ε . Propensión a desastres naturales + Φ   1/ Regalías + ......

- Crear un fondo anticíclico tomando los recursos de la coparticipación. Ex antes se establece que si aumentan los ingresos tributarios mas allá de determinado nivel, se ahorra el excedente de fondos recaudados. Al igual que el fondo anticíclico con la regla del cobre en chile, en argentina se podría fijar como regla el precio de la soja y el crecimiento económico.

- Las provincias con menos recursos y con menor capacidad contributiva deberían participar de los recursos por regalías hidrocarburiferas y mineras.

- Destinar mayor cantidad de recursos a la provincia de Buenos Aires y C.A.B.A. para obras de infraestructura y subsidios debido a su gran concentración de actividades económicas y niveles de pobreza respecto del total país.

- Las provincias petroleras y mineras que reciben  fondos por regalías, se encuentren obligadas a destinar una parte, a la constitucion de un "fondo común" para inversiones sociales.

Es necesario discutir en serio una reforma tributaria, asignaciones eficientes del gasto público y subsidios sociales, para que las regiones con menos recursos puedan proveer adecuados bienes públicos. 

Por Fernando Del Puerto

Fernando Del Puerto

Director, Puerto Económico

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